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专访兰小欢:土地真正的力量不是“土地财政”,而是“土地金融”

时间:2022-06-17 11:48    来源: 创业资本圈   作者:叶知秋
专访兰小欢:土地真正的力量不是“土地财政”,而是“土地金融”

编者按近年来,疫情不仅冲击了全球经济和政治,也影响了我们所有人。国际环境越来越复杂,不确定因素增多,各种声音此起彼伏。时代财经新周刊硬核读书会联合推出深度访谈栏目《洞察》,围绕经济发展和个人关切与青年学者对话,传递他们理性和智慧的声音。

楼市正迎来一波政策松绑。

据中原地产研究中心统计,仅5月份,就有超过100个城市发布了稳定楼市的政策。最近,温州甚至对房贷还款方式进行了创新调整,发放“住房贷款”,灵活调整房贷还款方式。借款人可以选择只在前三年支付利息。

但市场反应并不积极。国家统计局16日公布的数据显示,1-5月,商品房销售面积50738万平方米,同比下降23.6%;其中,住宅销售面积下降28.1%。商品房销售额48337亿元,下降31.5%;其中,住宅销售额下降34.5%。

中央多次重申“房住不炒”的导向。近两年密集出台“三条红线”、建立银行业金融机构房地产贷款集中管理制度等政策。但与此同时,土地拍卖陷入停滞,土地财政也出现下滑。

如何理解房地产市场政策的变化?土地财政大幅下降对地方财政有什么影响?如何理解土地财政及其伴随的土地财政对地方发展的意义?

近日,时代财经采访了青年经济学家、复旦大学经济学院中国社会主义市场经济研究中心副教授蓝小欢。

蓝小欢多年来一直专注于中国经济发展和政治经济研究。2021年8月,她出版了一本书《保持现状:中国政府与经济发展》。她从“经济中的政府”和“政府中的经济”的双重视角,深入剖析了地方政府的内部运行机制,为读者呈现了房价、债务、招商引资、土地财政、事权划分和官员激励之间的传导机制。

蓝小欢用一个生动的比喻解释说,房地产调控策略就像一个必须健身减肥的大胖子。他之前坚持的很好,但是突然因为一些问题不得不调整措施。

在蓝小欢看来,土地的真正权力不在“土地财政”,而在银行信贷和土地作为抵押物撬动的其他资金。“‘土地财政’一旦嫁接到资本市场,加杠杆,就成了‘土地财政’。它像滚雪球一样,推动经济快速扩张,制造越来越多的地方政府债务,引发一系列宏观经济问题。”

“没有违约,我们只能期待未来的财政收入,因为负债是迟早的事,把两年的负债拉长到50年不成问题。”蓝小欢提醒,欠发达城市的金融问题不会诱发系统性金融风险。目前只能控制地方债增速,等待转机。

房地产调控没有根本转变。

时代财经:4月18日,中国人民银行和国家外汇管理局发布了相关通知,支持房地产开发企业和建筑企业的合理融资需求。外界一些声音认为,这预示着房地产调控将进入另一个新阶段。你怎么想呢?

蓝小欢:紧急情况下做调整是可以理解的。

比如一个人本来是个大胖子,现在想健身减肥。在此之前,他坚持做好。他每天都去健身房跑步,但是当他突然受到打击时,他不得不采取一些不同的措施来调整。

质疑要不要回去?要看“量”。我们做经济分析的时候,也要看“量”。经济改革的一个最重要的原则——不能让老办法在改革的过程中迅速崩溃,只能一点一点地改变。条件成熟就赶紧改,条件不成熟就退一点。整体节奏走两步退一步很正常。

现在,经济下行压力很大。国家要稳定发展,就要调整过去的紧缩政策,不要让经济变得更糟。经济发展好的时候,要努力做一些改善,这样以后才能更好。但是经济条件不太好的时候,你就要退一段时间,让大家的现金流更充裕。这是一种调整,而不是根本性的转折。

时代财经:正如您在《在里面》中提供的视角,地方政府作为市场主体之一,做出理性的决策。今年以来,多地出台楼市松绑政策,背后也有土地财政的考虑。土地财政如何影响经济发展?

蓝小欢:上世纪90年代分税制后出现的“土地财政”,每年为地方政府贡献了五六万亿的土地使用权出让收入,确实可观,但仍不足以撬动快速的工业化和城镇化。

想想每年基础设施建设的投入。高铁普及只需要十年。钱从哪里来,高楼,公园,道路,公园?土地的真正权力不在“土地财政”,而在以土地为抵押撬动的银行信贷和其他资金。

我国政府不仅拥有城市土地,还掌控着金融体系,自然会以各种方式参与产业投资。但是实业投资不是买卖股票,任何时候都不能退出。而且投资过程往往是不可逆的,不能正常完成或运行的项目,前期可能会血本无归。所以政府一旦不在了,就很难退出,往往要深度介入。

长期以来,中国GDP增长的主要动力来自投资,而投资必然伴随着政府对经济活动的深度参与。这种方式是否有效率,取决于经济发展的阶段。一旦“土地财政”被嫁接到资本市场,被杠杆化,就变成了“土地财政”,滚雪球,推动了经济的快速扩张,也制造了越来越多的地方政府债务,引发了一系列宏观经济问题。

现在这个文件鼓励了,会有什么效果?至少要到第二、第三季度末才能知道。

时代财经:去年房地产市场增速放缓,从土地财政收入来看,也是同比下降。天风证券数据显示,2021年,云南、新疆、黑龙江、内蒙古等13个省份土地出让金同比降幅超过20%。土地财政下降的背景下,地方财政会受到冲击吗?多省土地收入下降,是否酝酿系统性风险?

蓝小欢:可以预见,很多地方都会出现财政困难,尤其是中西部的县城。没有人知道将来会发生什么。

但这些地方的问题不会造成系统性风险,因为这些地方本身在中国的经济版图中所占的比例非常小。可以想象,越落后的地方,土地的财政依存度越高,债务可能越麻烦。但是,越是落后的地方,占整个经济的比重越小。所以,认为这个经济体的地方债风险已经上升为系统性风险,确实是高估了。

长期来看,地方政府不能再像过去那样依赖土地财政。上述土地出让金下降,都是因为长期中央转移支付数额较大。面对地方债,东部有措施,西部有措施,省级有措施,县级有措施。

从地方到中央还有很多事情可以做,所以我觉得有一些问题,但是还是要具体分析。

目前只有少数几个地方进入了金融重组程序,鹤岗算是一个,但在中国的经济版图中,可以说是分量不够,分量较轻。

财政对土地的依赖是历史遗留问题。这两年改革时机不太好,国际环境恶化。所以很多事情的进展并没有想象中的顺利。

时代财经:你刚才提到如何解决地方债务。东部有东部的解决方案,西部有西部的解决方案,县级的解决方案,省级的解决方案。能简单说一下吗?

蓝小欢:不同的地方要看具体问题。

一些地方的城投公司正在合并重组去杠杆。目前,这种模式只能在预期出现转机的情况下继续。

在一些地方,国企的变现股份也可以杠杆撬动投资;有的地方拿专项债,配合中央专项;有的地方通过其他方式做一些融资;一些贫困地区,比如中西部地方政府,手里还是有一些矿的。

作为研究者,我们只能看最终债务处理的整体效果。全国两三千个县级单位不可能知道具体情况。有些地方,爆炸之后才知道原因是什么。

时代财经:你判断欠发达地区的土地财政依赖不会导致大的系统性风险。能不能深入谈一下?

蓝小欢:所谓系统性风险,一定是全国性的,全局性的。一旦是全国性、全球性的风险,只能有一个全国性、全球性的诱因,比如西部几个县或者东北一些三四线城市的金融风险。怎么会变成系统性风险?因为数量不够大。

面对土地财政的下滑,一些城市在处理风险的过程中不会酝酿系统性风险。任何一个地方、任何一个行业都不可能成为系统性风险,最后金融体系都有风险。

这些零星的城市财政问题,就像一个大企业管理不善。一个小县城有地方风险,也有金融风险,但国家风险中间还是有几个逻辑。当然,地方银行都有风险,但距离系统性风险还有很长的路要走。

时代财经:土地收入下降趋势已定,财政转型日益迫切。地方财政如何转型?

蓝小欢:这两年舆论对地方土地财政的关注度比较高。事实上,当地政府有四个账户。

第一本是税收,管理一般政府和公共预算支出;第二个是基金,管理地方政府的基金。土地财政、基金、专项债务也在这个账户里。第三本是五险一金;四是国有资本运营。这四个账户是相互独立的。一个账户不能代替另一个账户,但是如果一个账户有余额,可以调用到另一个账户。

所以,不要只看一个账号。即使一个账户的收入减少,另一个账户,也就是现在一些地方正在推进的主体税改,可能会逐步补充财政。

一些地方政府还有国企,条件好一点的可以推进混改。目前土地可以通过专项债务来支持,即可以短期内举债融资各种项目,也可以通过PPP模式展期。

《在里面》蓝小欢著,世纪文景上海人民出版社,2021年8月

控制地方债增速,等待转机。

时代财经:在你的研究中,你能找出地方政府债务的规模吗?

蓝小欢:地方债的爆发是从2008-2009年开始的。为应对从美国蔓延至全球的金融危机,中国迅速出台了当时的“4万亿”计划——中央政府投入1.18万亿,其中包括汶川地震重建财政拨款,地方政府投入2.82万亿。

为了配合政策的实施,帮助地方政府融资,中央政府放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2008年,中国有3000多家融资平台公司,2009年有8000多家,其中60%左右是县级政府融资平台。

没有人知道地方政府债务的确切数字。账面上数字清晰,计算“显性负债”并不难。麻烦主要在于各种“隐性负债”,其中融资平台公司的负债占大头。学术界和产业界对中国地方政府债务做了大量研究。预计2015-2017年地方债务总额约为40-50万亿元,占GDP的50-60%,其中30-40%为隐性债务。

时代财经:你怎么知道地方债务的数量?

蓝小欢:地方债总体水平虽然不低,但也不是特别高。即使占GDP的60%,加上中央国债,政府债务总额占GDP的比重也不到80%。相比之下,2018年美国政府债务占GDP的107%,日本高达237%。

而且中国地方政府借的钱并不多用于政府运营支出,也不像希腊等一些欧洲国家那样缴纳社保,而是主要投资于基础设施项目,形成实体资产。虽然这些投资项目的回报率很低,可能平均不到1%,但如果是“大账”,实际上会拉动GDP,改善基础设施,整体的经济社会效益可能会高于项目的回报率。

时代财经:有研究机构指出,未来1-2年,城投债将面临利率上升、违约风险率上升的最困难、最分化的时期。如何看待这个判决?在治理地方债务方面,你提到了债券置换,推动融资平台转型,约束银行和各类金融机构防止大量资金流入融资平台,问责官员。这些方法能化解违约风险吗?

蓝小欢:土地财政和土地财政可以起作用,最重要的是地价。只要持续的投资建设能带来持续的经济增长,城市就会扩张,土地价格就会上涨,越来越多的带利息的债务就能偿还。一旦经济增速放缓,地价下跌,土地出让收入减少,积累的债务就会成为沉重的负担,可能会让融资平台甚至地方政府不堪重负。

近年来,关于城投债酝酿风险的声音很多,已经不是第一次了。这句话在五年前和今天仍然适用。

城投债的发生有其自身的原因,是体制和制度上的原因。债券互换也可以说是一种应急措施,或者是一种制度转型。

然而,债务风险具有存量和增量。既然我们已经负债了,那么抑制债务的增加就非常重要。这些都是制度风险。如果从体制上找根源,这些年改革的方向不会有大的问题。

就像我刚才说的,胖子减肥健身肯定没问题。但既然有短期风险,就不能长期做下去。短期的事情需要短期的措施。我们还是要坚持转型和改革。